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推進“一帶一路”公路設施聯通難在哪裡
“一帶一路”公路設施聯通涉及的各省（市、自治區）都出臺瞭公路投資計劃。據不完全統計，2015年中國各省“兩會”政府工作報告中關於“一帶一路”基礎設施建設（以下簡稱“基建”）投資項目總規模已經達到1.04萬億元人民幣。投資項目集中在鐵路、公路、機場、水利建設。其中，公路投資1235億元人民幣。
2015年“一帶一路”在建基礎設施合作項目共52個，覆蓋26個國傢，總投資金額為1434億元人民幣。從項目金額看，公路投資占比28.86%，鐵路和機場投資占比分別是37.02%和11.23%。但從項目數量來看，公路類項目最多，依次是鐵路和電網。
總體看來，中國“一帶一路”公路設施全面聯通體系已經形成，一些重大項目已順利開工，還有一些項目正處在規劃階段。在中國-東盟方向，已形成連接中國與東盟的兩個鐵路口岸（憑祥-同登鐵路口岸和河口-老街鐵路口岸），基本建成或規劃建設的高速公路通道主要有８條。目前，雲南的中老泰公路、中越公路、中緬公路以及中印公路國內段大部分已建成高速公路。而廣西崇左、靖西至龍邦高速2016年底建成後，將打通中國桂西、滇東、黔南通往東南亞各國的陸路通道。
在中國-中西亞方向，中國已與中亞國傢形成瞭北中南三大陸路運輸通道，包括６條跨境公路。作為“一帶一路”建設的旗艦項目，巴基斯坦喀喇昆侖公路二期、卡拉奇高速公路開工建設。分別由中國建築和中國交建承建的卡拉奇至拉哈爾高速公路項目、喀喇昆侖公路升級改造項目，合同額為28.9億美元和13.2億美元。以“中巴經濟走廊”的重點項目為例，雷科特至伊斯蘭堡公路項目，全長約487公裡，連接喀喇昆侖公路一期線路，經紅其拉甫山口直通中國新疆喀什，是巴基斯坦北部地區以及通往中國的唯一陸上通道。
推進公路設施聯通的典型做法
（一) 積極探索包括BOT模式在內的公路建設營運一體化的PPP機制。越來越多的“一帶一路”公路設施聯通項目正在采取包括BOT在內的各類PPP機制。基本模式都是先由政府和項目發起人簽訂特許權轉讓的協議，由項目發起人組織成立的項目公司承擔大型基礎設施項目的融資、設計、建設、運營和維護的任務。同時，在特許期內擁有項目的所有權和收益權，用於償還項目債務。在特許期結束後，將項目移交政府。
過去相當長一段時間，中國企業在從事海外公路基礎設施項目時，註重規劃和建設環節，對後續的營運和維修等環節關註不夠。這跟中國企業缺乏成熟的基礎設施運營模式密切相關。近年來，中國企業開始重視運營能力的提升，借助海外並購等手段，利用全球PPP成熟的運營經驗，全面提升建設運營一體化能力。比如，中國交通建設股份有限公司（以下簡稱“中國交建”）在2016年4月20日完成瞭收購澳大利亞約翰?霍蘭德公司(JohnHolland ) 全部股權的交割，已有65年歷史的霍蘭德公司是澳大利亞第三大建築工程公司，也是澳大利亞唯一同時持有鐵路運營和鐵路基建管理執照的公司，在供電、供水等PPP項目方面有豐富經驗。因此，中國交建在推進“一帶一線”公路設施聯通過程中，就借助瞭霍蘭德公司建設、運營一體化的經驗和能力，完善瞭中國供水、污水、電力的營運能力和營運標準，推動中國交建在“一帶一路”沿線國傢的公路基礎設施的建設和運營。
(二) 高度重視推動中國公路技術標準國際化。技術標準是世界通用語言，國際技術標準更是全球經貿合作發展的重要技術基礎。國際間通過標準建立合作關系、統一市場規則之外，更多還是要進行標準競爭。誰把住瞭標準，就把住瞭產業、把住瞭市場競爭主動權。各國都高度重視標準主導權，發達國傢積極扶持和推進本國標準成為國際標準或事實上的國際標準，主導和影響產業及技術發展。
中國過去一般以接受國外技術標準為主，但“一帶一路”建設給中國技術標準走向國際化、主導制定標準提供瞭重要機遇。《標準聯通“一帶一路”行動計劃（2015-2017）》提出中國將加快制定和實施中國標準“走出去”工作專項規劃，助推國際產能和裝備制造合作。2016年交通部門又成立“一帶一路公路交通聯盟”，推動中國與“一帶一路”沿線各國，特別是中亞、南亞國傢在公路交通領域的交流合作。
中亞許多國傢目前正在構建本國的公路規范和標準，之前的規范和標準源自前蘇聯，現在要逐步更新並通過立法確定新公路規范和標準的法律地位。因此，在參與實施“一帶一路”等戰略的項目過程中，中國企業爭取沿線國傢支持，把國內公路的行業標準介紹給相關國傢，做好兩國標準對接，並推薦使用中國標準來建造和運營公路。
(三）構建政策性金融和市場化投融資渠道相結合的投融資機制。2008年全球金融危機爆發後，國際基礎設施項目融資出現兩個重要特點：一是新興市場國傢基礎設施的項目數量和金額上升較快，成為基礎設施投融資快速發展的重要區域。二是私人部門參與國際基礎設施項目融資的規模不斷上升。私人部門對基礎設施投資成為基礎設施投融資的重要來源。世界銀行（2015）的數據顯示，2014年私人部門參與基礎設施投融資總額為1075億美元，2015年上半年私人參與基礎設施融資總額為253億美元。
為解決“一帶一路”基礎設施聯通的資金問題，中國已成功發起並組建瞭亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱“亞投行”），絲路基金等金融機構，中國信保組織的問卷調查結果顯示，當前出口信貸仍占據主導地位。截至2015年末，中國信保在“一帶一路”沿線國傢的保險責任餘額近1000億美元。從支持“一帶一路”建設海外項目的主要參與銀行來看，國傢開發銀行、中國進出口銀行及中資商業銀行占據主導地位。截至2015年底，國傢開發銀行和中國進出口銀行在“一帶一路”沿線國傢貸款餘額分別達到1114億美元和800億美元。
但是，僅靠中國政策性金融機構的投入遠遠不夠，還必須依靠沿線國傢的配合及國際金融機構的參與合作。中交集團在開展公路聯通項目時，除瞭接受亞投行、絲路基金等政策性金融機構外，還通過銀團貸款（也稱辛迪加貸款）和發放項目債券等市場化渠道來籌措資金。政策性資金成本低、周期長，但隻能解決很小部分的資金需求，市場化融資機制靈活，能夠吸引更多投資者。比如，銀團貸款進行證券化後，通過發行資產支持類債券，在場外交易市場（Over the Counter Market，簡稱OTC）進行交易，幫助銀行將基礎設施項目的貸款資產打包分級出售，將收益與風險合理匹配。另外，基礎設施項目債券市場融資也出現瞭許多新模式。項目債券主要依據單獨項目設計出來的債券產品，經過政府或多邊發展金融機構參與等“信用增級”，債券標準化程度大幅提高後，可以在公開市場上進行交易，流動性較強。
公路設施聯通面臨的問題
“一帶一路”沿線主要是發展中國傢,很多處於城市化和工業化的起步或加速階段,對公路基礎設施需求很大, 比如，印度和印度尼西亞這樣人口龐大的國傢，還沒有建成一公裡封閉的高速公路。公路聯通具有的潛在經濟價值很高。但目前面臨的主要問題包括：
（一）融資“難”和融資“貴”。 “一帶一路”沿線國傢大多數是發展中國傢，基礎設施建設進程相對落後，打造“六廊六路多國多港”主骨架面臨巨大的融資缺口問題。據亞洲開發銀行（以下簡稱“亞開行”）估計，亞洲地區基礎設施建設每年需要投入8000億美元才能支撐目前的經濟增長水平，區域基礎設施建設還需要額外投資數千億美元。現有的亞開行、世界銀行等多邊金融機構難以提供足夠的資金支持；新成立的亞投行首批4個項目貸款金額5億美元，其中3個項目是和亞開行、世界銀行等聯合融資。此外，融資途徑較少。部分“一帶一路”沿線國傢存在經濟發展相對落後、行政審批效率低、金融環境不佳等問題，缺乏通過資本市場籌集資金的能力和經驗。
（二）運營效率不高。公路投資屬於典型的長周期、低回報、高風險的項目，尤其在涉及多個國傢、跨區域的投資合作，傳統的由財政資金、收費、銀行貸款的投融資模式，難以有效支撐周邊經濟體在經濟起飛階段所需要的龐大公路投資需求。另外，“一帶一路”沿線國傢和地區提出的大部分項目需要以PPP、BOT等形式實施，對承包商提出瞭設計、規劃、融資、建設和運營的綜合服務要求，中國“走出去”企業遇到瞭更高門檻。從目前做法看，中國企業主要關註建設環節，采取BOT等方式移交給當地政府後，對公路運營和維護的關註不夠，但當地政府受制於技術、能力和管理水平等因素，沒有對已有公路設施實施有效運營管理，導致運營效率低下，可持續性較差。
（三）建設主體單一。從目前已實施的公路設施聯通項目看，都是國有企業或國有投資控股的合資企業在負責項目規劃、建設和運營，民間資本進入積極性不高。據不完全統計，現有公路互聯互通投資最多的企業是中交集團，在沿線65個國傢間投資承建瞭2600多公裡公路。考慮到絕大多數沿線經濟體的經濟發展水平都不如中國，加上公路投資回收期長，導致相對回報率不高，民間資本進入意願不強。
（四）建設難度和技術要求高，沿線各國監管效率低下、尋租腐敗問題嚴重，未來維護通道的成本也很高。西南地區是公路互聯互通的重要通路和樞紐，地形復雜，陸路主要山口通道基本位於高海拔地區。陸上通路主要是中亞和西亞地區，大部分中亞國傢的公路基礎設施是在前蘇聯時期建設的，統一使用前蘇聯標準。在蘇聯解體後，這些國傢將公路收為國有，但多年過去也無力去修復和維護。此外，中亞經濟體普遍存在“監管效率低下、行政腐敗嚴重”的問題，世界銀行曾對全球189個經濟體的經商環境進行排名，中亞國傢平均排名為第127位。
（五）中亞和南亞的公路聯通項目跟美國、印度等國現有實施計劃有交叉重疊之處，彼此競爭激烈。20世紀90年代，美國在南亞地區開始實施“新絲綢之路計劃”（NSRP），先支持亞洲開發銀行於1997年提出的“中亞區域經濟合作”（CAREC）項目，後來在1999年和2006年分別制定瞭“絲綢之路戰略法案”（Silk Road Strategy Act），但都被國會否決。2011年7月，美國重新提出“新絲綢之路”計劃，主要通過公路、鐵路等基礎設施建設把阿富汗、巴基斯坦和印度等國傢連接起來，但該項目進展緩慢，截至2014年，美國隻為阿富汗修建瞭3000多公裡公路。另外，印度在2012年提出“連接中亞政策”（CCAP），還有印度—湄公河經濟走廊規劃（MIEC），以及聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會（UNESCAP）倡議的“亞洲高速公路網”建設。上述倡議和計劃都跟中國提出的“一帶一路”公路聯通計劃有交叉重疊地方，彼此間存在激烈競爭。
政策建議
（一）創新投資運營模式，吸引更多民間資本進入。結合交通建設項目的規律和特點，探索行之有效的公路建設PPP模式，吸引更多社會資本。把公路基礎設施互聯互通與產業園區、城市綜合體建設等結合起來，讓民間資本分享公路，尤其是高速公路建設的外溢效應，從單純的建設運營方轉變為基礎設施的投資商（目前萬達集團在印度尼西亞等經濟體就采取綜合開發模式來搞新城、產園區建設，效果很好）。
（二）發揮政策性金融的前期引導和帶動作用，創新投融資機制。發揮好包括金磚開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行和“絲路基金”在內的政策性金融機構的引導作用，對公路基礎設施投資運營商提供金融支持。以促進金融資本和產業資本的多元有效對接為著眼點，創新投融資機制。在公路基礎設施開發建設領域，探索股權投資、股權置換、參與股權基金、項目債券、資產證券化、發行永續債等多種形式，深化與國內外金融機構的合作，打造更為適宜的商業模式。
（三）推動公路建設運營企業更好“走出去”。改變過去公路建設企業業務領域偏窄（集中在工程承包和勞務輸出方面）、利潤率不高、標準化程度低的狀況，通過“一路一帶”公路設施聯通的機遇，廣泛參與境外公路基礎設施設計、咨詢、建設和運營等“全鏈條”環節，將勞動力和資本輸出逐步轉化為標準、技術和管理輸出，帶動相關行業標準、技術和管理服務“走出去”。
（作者邵挺系國務院發展研究中心市場經濟研究所副研究員）
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(二) 高度重視推動中國公路技術標準國際化。技術標準是世界通用語言，國際技術標準更是全球經貿合作發展的重要技術基礎。國際間通過標準建立合作關系、統一市場規則之外，更多還是要進行標準競爭。誰把住瞭標準，就把住瞭產業、把住瞭市場競爭主動權。各國都高度重視標準主導權，發達國傢積極扶持和推進本國標準成為國際標準或事實上的國際標準，主導和影響產業及技術發展。
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(三）構建政策性金融和市場化投融資渠道相結合的投融資機制。2008年全球金融危機爆發後，國際基礎設施項目融資出現兩個重要特點：一是新興市場國傢基礎設施的項目數量和金額上升較快，成為基礎設施投融資快速發展的重要區域。二是私人部門參與國際基礎設施項目融資的規模不斷上升。私人部門對基礎設施投資成為基礎設施投融資的重要來源。世界銀行（2015）的數據顯示，2014年私人部門參與基礎設施投融資總額為1075億美元，2015年上半年私人參與基礎設施融資總額為253億美元。
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但是，僅靠中國政策性金融機構的投入遠遠不夠，還必須依靠沿線國傢的配合及國際金融機構的參與合作。中交集團在開展公路聯通項目時，除瞭接受亞投行、絲路基金等政策性金融機構外，還通過銀團貸款（也稱辛迪加貸款）和發放項目債券等市場化渠道來籌措資金。政策性資金成本低、周期長，但隻能解決很小部分的資金需求，市場化融資機制靈活，能夠吸引更多投資者。比如，銀團貸款進行證券化後，通過發行資產支持類債券，在場外交易市場（Over the Counter Market，簡稱OTC）進行交易，幫助銀行將基礎設施項目的貸款資產打包分級出售，將收益與風險合理匹配。另外，基礎設施項目債券市場融資也出現瞭許多新模式。項目債券主要依據單獨項目設計出來的債券產品，經過政府或多邊發展金融機構參與等“信用增級”，債券標準化程度大幅提高後，可以在公開市場上進行交易，流動性較強。
公路設施聯通面臨的問題
“一帶一路”沿線主要是發展中國傢,很多處於城市化和工業化的起步或加速階段,對公路基礎設施需求很大, 比如，印度和印度尼西亞這樣人口龐大的國傢，還沒有建成一公裡封閉的高速公路。公路聯通具有的潛在經濟價值很高。但目前面臨的主要問題包括：
（一）融資“難”和融資“貴”。 “一帶一路”沿線國傢大多數是發展中國傢，基礎設施建設進程相對落後，打造“六廊六路多國多港”主骨架面臨巨大的融資缺口問題。據亞洲開發銀行（以下簡稱“亞開行”）估計，亞洲地區基礎設施建設每年需要投入8000億美元才能支撐目前的經濟增長水平，區域基礎設施建設還需要額外投資數千億美元。現有的亞開行、世界銀行等多邊金融機構難以提供足夠的資金支持；新成立的亞投行首批4個項目貸款金額5億美元，其中3個項目是和亞開行、世界銀行等聯合融資。此外，融資途徑較少。部分“一帶一路”沿線國傢存在經濟發展相對落後、行政審批效率低、金融環境不佳等問題，缺乏通過資本市場籌集資金的能力和經驗。
（二）運營效率不高。公路投資屬於典型的長周期、低回報、高風險的項目，尤其在涉及多個國傢、跨區域的投資合作，傳統的由財政資金、收費、銀行貸款的投融資模式，難以有效支撐周邊經濟體在經濟起飛階段所需要的龐大公路投資需求。另外，“一帶一路”沿線國傢和地區提出的大部分項目需要以PPP、BOT等形式實施，對承包商提出瞭設計、規劃、融資、建設和運營的綜合服務要求，中國“走出去”企業遇到瞭更高門檻。從目前做法看，中國企業主要關註建設環節，采取BOT等方式移交給當地政府後，對公路運營和維護的關註不夠，但當地政府受制於技術、能力和管理水平等因素，沒有對已有公路設施實施有效運營管理，導致運營效率低下，可持續性較差。
（三）建設主體單一。從目前已實施的公路設施聯通項目看，都是國有企業或國有投資控股的合資企業在負責項目規劃、建設和運營，民間資本進入積極性不高。據不完全統計，現有公路互聯互通投資最多的企業是中交集團，在沿線65個國傢間投資承建瞭2600多公裡公路。考慮到絕大多數沿線經濟體的經濟發展水平都不如中國，加上公路投資回收期長，導致相對回報率不高，民間資本進入意願不強。
（四）建設難度和技術要求高，沿線各國監管效率低下、尋租腐敗問題嚴重，未來維護通道的成本也很高。西南地區是公路互聯互通的重要通路和樞紐，地形復雜，陸路主要山口通道基本位於高海拔地區。陸上通路主要是中亞和西亞地區，大部分中亞國傢的公路基礎設施是在前蘇聯時期建設的，統一使用前蘇聯標準。在蘇聯解體後，這些國傢將公路收為國有，但多年過去也無力去修復和維護。此外，中亞經濟體普遍存在“監管效率低下、行政腐敗嚴重”的問題，世界銀行曾對全球189個經濟體的經商環境進行排名，中亞國傢平均排名為第127位。
（五）中亞和南亞的公路聯通項目跟美國、印度等國現有實施計劃有交叉重疊之處，彼此競爭激烈。20世紀90年代，美國在南亞地區開始實施“新絲綢之路計劃”（NSRP），先支持亞洲開發銀行於1997年提出的“中亞區域經濟合作”（CAREC）項目，後來在1999年和2006年分別制定瞭“絲綢之路戰略法案”（Silk Road Strategy Act），但都被國會否決。2011年7月，美國重新提出“新絲綢之路”計劃，主要通過公路、鐵路等基礎設施建設把阿富汗、巴基斯坦和印度等國傢連接起來，但該項目進展緩慢，截至2014年，美國隻為阿富汗修建瞭3000多公裡公路。另外，印度在2012年提出“連接中亞政策”（CCAP），還有印度—湄公河經濟走廊規劃（MIEC），以及聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會（UNESCAP）倡議的“亞洲高速公路網”建設。上述倡議和計劃都跟中國提出的“一帶一路”公路聯通計劃有交叉重疊地方，彼此間存在激烈競爭。
政策建議
（一）創新投資運營模式，吸引更多民間資本進入。結合交通建設項目的規律和特點，探索行之有效的公路建設PPP模式，吸引更多社會資本。把公路基礎設施互聯互通與產業園區、城市綜合體建設等結合起來，讓民間資本分享公路，尤其是高速公路建設的外溢效應，從單純的建設運營方轉變為基礎設施的投資商（目前萬達集團在印度尼西亞等經濟體就采取綜合開發模式來搞新城、產園區建設，效果很好）。
（二）發揮政策性金融的前期引導和帶動作用，創新投融資機制。發揮好包括金磚開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行和“絲路基金”在內的政策性金融機構的引導作用，對公路基礎設施投資運營商提供金融支持。以促進金融資本和產業資本的多元有效對接為著眼點，創新投融資機制。在公路基礎設施開發建設領域，探索股權投資、股權置換、參與股權基金、項目債券、資產證券化、發行永續債等多種形式，深化與國內外金融機構的合作，打造更為適宜的商業模式。
（三）推動公路建設運營企業更好“走出去”。改變過去公路建設企業業務領域偏窄（集中在工程承包和勞務輸出方面）、利潤率不高、標準化程度低的狀況，通過“一路一帶”公路設施聯通的機遇，廣泛參與境外公路基礎設施設計、咨詢、建設和運營等“全鏈條”環節，將勞動力和資本輸出逐步轉化為標準、技術和管理輸出，帶動相關行業標準、技術和管理服務“走出去”。
（作者邵挺系國務院發展研究中心市場經濟研究所副研究員）
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